تالار تخصصی حسابداری

چکیده: بودجه سندی است که در آمدها و هزینه‌ها به دولت را طی یک سال مالی تعیین می‌کند و نقشی بسیار مهم و حیاتی در رشد و بالندگی اقتصاد کشور بر عهده دارد. در این میان توجه به نقاط ضعف سیستمهای بودجه‌ریزی و ترمیم این نقاط ضعف؛ یعنی اصلاح سیستمهای بودجه‌ریزی کمک شایانی به اقتصاد کشور می‌نماید. این مقاله به مرور تحولات و اصلاحات نظامهای بودجه‌ریزی از دهه 1980 و بعد از آن می‌پردازد و تغییرات و اصلاحات نظامهای بودجه را مورد توجه قرار می‌دهد. تغییرات و اصلاحات نظامهای بودجه‌ریزی طی دهه‌های مختلف روی داده است ولی تغییرات دهه 1980 بسیار گسترده‌تر از دیگر دهه‌ها بوده و شامل شش فصل اساسی الف) جنبه‌های سیاسی و ایدئولوژیک بودجه‌بندی، ب) عدم تمرکز و فدرالیسم، ج) ارتقای مدیریت و شفاف‌سازی حسابهای مالی، د) بودجه‌ریزی بر مبنای عملکرد، ه) نظام کنترل و ارزشیابی مبتنی بر نتایج، و) نظام چارچوب میان مدت هزینه‌های بودجه می‌شود.
کلید واژه‌ها: تحولات، نظام بودجه‌ریزی، برنامه‌ریزی، اصلاحات، عدم تمرکز مالی




مقدمه
با توجه به خصوصیات متفاوت اقتصادی، اجتماعی کشورهای صنعتی پیشرفته و کشورهای کمتر توسعه یافته، در ادبیات مربوط به بودجه‌ریزی به این دو گروه از کشورها جداگانه اشاره شده است. کاربرد سیاست مالی در کشورهای صنعتی با کاهش بیکاری به وسیله ایجاد تحرک در تقاضا از طریق کسری بودجه بوده است.
در کشورهای در حال توسعه مشکل حادتر است. در این کشورها بیکاری دوری نبوده بلکه ساختاری است، و استفاده از سیاستهای مالی برای ایجاد قدرت خرید بیشتر موجب افزایش قیمت و واردات خواهد شد. علاوه بر این کشورهای در حال توسعه با مشکل عدم ثبات کوتاه مدت ناشی از عواملی چون کشت نامطلوب در بخش کشاورزی، کاهش قیمت کالاهای صادراتی و نظایر آن روبرو هستند. لذا، نقش سیاست مالی در این کشورها علاوه بر نقش متعارف آن، ایجاد رشد اقتصادی و افزایش نرخ بهره‌برداری از ظرفیت‌های موجود تولیدی است.
• تفاوت‌های مربوط به کاربرد سیاستهای مالی لزوماً ارتباطی با کاربرد نظام‌های بودجه‌ریزی ندارد. شمار زیادی از کشورهای در حال توسعه از نظام بودجه‌ریزی کشورهای استعماری سابق (انگلیس و فرانسه) و همچنین نظام‌های بودجه‌ریزی کشورهای آمریکای لاتین (که مخلوطی از نظام بودجه‌ریزی فرانسه و انگلیس است) استفاده می‌کنند. به همین دلیل است که بررسی‌های بعمل آمده در زمینه نظام بودجه‌ریزی به جای اشکال‌های فنی، بیشتر اشاره به عوامل اداری- تشکیلاتی داشته‌اند. تجربه شوکهای اول و دوم نفتی نیز نشان داده است که تورم، وابستگی و افزایش مستمر کسری بودجه مشکلاتی است که در بین تمامی کشورها مشترک می‌باشد و اختصاص به گروه خاصی از کشورها ندارد. لذا، برای قایل شدن تفکیک بین کشورها باید به دنبال ضوابط دیگری بود. یکی از ضوابطی که در این زمینه مورد توجه قرار گرفته است، نوع هزینه‌های بودجه و برخی از وجوه نهادی آنها است. بدین منظور هزینه‌ها به 4 گروه تقسیم شده است: (1) فعالیتهای عمومی سنتی و برخی امور حاکمیتی (دفاع، آموزش، بهداشت و...)، (2) فعالیتهای صنعتی و بازرگانی دولت، (3) پرداختهای انتفاعی به بخشهای تولیدی (صنایع و کشاورزی و...)  و (4) پرداختهای انتقالی به خانوارها و افراد، نقش هر یک از اقلام فوق بستگی به بینش سیاسی دولت و جایگاه ساز و کار بازار در اقتصاد دارد.
تحولات نظام بودجه‌ریزی بعد از سال 1980
اصلاحات به عمل آمده طی دوره پنج ساله 1980-1930 به دلیل نارسایی‌هایی که داشتند مورد انتقاد فراوان قرار گرفتند. بخش عمده‌ای از ادبیات مربوط به اصول سیاسی و تشکیلات دولتی اشاره به این موضوع دارند که در نظامهای بودجه‌بندی به کار گرفته شده، به رویکردهای بودجه‌ای سیاسی و سنتی توجهی نشده است.
برخی از تحلیل‌گران نیز معتقد بودند که اصلاحات انجام گرفته نباید از دیدگاه عدم موفقیت در تحقق هدفهای موردنظر، بلکه از دیدگاه مسایلی که با استفاده از آنها مطرح شده و مسایلی که در آینده پیش روی بودجه‌ریزان قرار می‌گیرد، مورد توجه قرار گیرند.
در کشورهای در حال توسعه فرآیندهای بودجه‌بندی و برنامه‌ریزی که توسط دستگاه‌های مستقل انجام می‌گرفتند، منجر به مشکل دوگانگی شده که اثرات آن به تمامی ساختار و طبقه‌بندی های مختلف بودجه سرایت کرد. مسائل مربوط به تمرکز و عدم تمرکز نیز اگرچه در بعضی مقاطع مورد توجه قرار گرفت، لیکن هیچگاه به عنوان یک وجه مهم بودجه‌بندی با آن برخورد نشد.
تحولات نظام بودجه‌ریزی از سال 1980 بیشتر حول محور اساسی مسائل اساسی فوق بود. تلاش‌های به‌عمل آمده طی این دوره را می‌توان تحت شش فصل اساسی جمع‌بندی کرد:
الف) جنبه‌های سیاسی و ایدئولوژیک بودجه بندی
ب) عدم تمرکز و فدرالیسم مالی
ج) ارتقای مدیریت و شفاف‌سازی حساب های مالی
د) بودجه ریزی بر مبنای عملکرد
هـ) نظام کنترل و ارزشیابی مبتنی بر نتایج
و ) نظام چارچوب میان مدت هزینه های بودجه
الف) جنبه‌های سیاسی و ایدئولوژیک بودجه بندی
اهداف اصلی بودجه‌بندی، حداکثر کردن منابع، ‌اولویت‌گذاری نیازهای مختلف و تعیین سطح مناسب هزینه‌ها است. تحقق این اهداف به سادگی میسر نیست، زیرا بودجه‌بندی با ارزش‌ها، قدرت‌های سیاسی و رجحان تصمیم‌گیران روبرو است. در رویکرد سیاسی بودجه‌بندی، معاملات و مبادلات تصمیم‌گیران سیاسی در کانون توجه قرار دارد. اجزای اصلی این رویکرد عبارتند از: انتخابات، رفتار قانونگذاری، گرایشهای بوروکراتیک، ایدئولوژی سیاسی، سلیقه‌های شخصی و تبانی. در رویکرد سیاسی، محصول نهایی تابع میزان موفقیت جناح‌های سیاسی در دستیابی به هدفهای خاص خود از طریق شکل‌دهی رویدادهای آینده است.
طرفداران رویکرد سیاسی بودجه‌بندی، مهمترین دلیل عدم موفقیت اصلاحات بودجه‌بندی را در وجود عوامل سیاسی می دانند. آنها معتقدند که در نبود راه حلهای منطقی اقتصادی، برای توجیه تخصیص منابع بخش دولتی باید ملاحظات سیاسی مورد نظر قرار گیرد.
رقابت بین گروه‌های سیاسی در تمامی جوامع قابل مشاهده است. تصویب سیاستها و برنامه‌ها زمانی امکان‌پذیر است که مورد حمایت یکی از ائتلاف‌های سیاسی عمده قرار گیرد.
"آنتونی داونز"، با استفاده از مفهوم کلی مبادله آرا و ائتلاف، الگوی پیچیده‌تری را تهیه کرده است. در این الگو سیاست‌های عمومی از طریق فرایند به حداکثر رسیدن آرا حاصل می‌شوند. اولویت به پروژه‌هایی داده می‌شود که بیشترین رای را بدست می‌آورند و کمترین رای را از دست می‌دهند.
الگوی به حداکثر رساندن آرا فقط یکی از وجوه اثر عوامل سیاسی در تصمیم‌گیری است. ایدئولوژی نقش مهمی در توسعه مجموعه افکار و توسعه ارزش‌هایی دارد که مبنای تخصیص منابع هستند. این ارزشهای مختلف و متقابل در تعیین جایگاه نقش دولت در امور جامعه و اقتصاد موثر هستند. حساسیت گروه‌ها به یک فلسفه خاص، رجحان اجتماعی را شکل می‌دهد که خود بر اولویت‌های سیاسی تاثیر می‌گذارد. دلایل زیادی وجود دارد که ثابت می‌کند عوامل سیاسی بهتر از عوامل اقتصادی بر تصمیم‌گیری‌های سیاسی تاثیر می‌گذارد.
ب- عدم تمرکز و فدرالسیم مالی
طی سالهای گذشته، روند آشکاری از تفویض اختیار تخصیص هزینه‌ها و افزایش درآمدها به سطوح مختلف دولتی در سطح جهان وجود داشته است. دلایل متعددی برای این روند میتوان ذکر کرد که از جمله: تحولات سیاسی در جهت ایجاد دولتی با درجه مشارکت و دموکراسی بیشتر، بهبود میزان پاسخگویی رهبران سیاسی به مردم، ایجاد ارتباط بیشتر بین مقدار و کیفیت و ترکیب کالا و خدمات تولید شده با رجحان منتفع شوندگان از آنها. در ادبیات مالیه عمومی، شمار زیادی از متخصصین این رشته اشاره داشته‌اند که عدم تمرکز در انجام پرداختهای دولت موجب افزایش کارآیی و رفاه عمومی خواهد شد. از طرف دیگر تعداد دیگری از نویسندگان معتقد هستند که عدم تمرکز می‌تواند هزینه‌هایی در زمینه عدالت توزیعی و مدیریت اقتصادکلان به همراه داشته باشد.
در این بخش به ملاحظات عمده مربوط به عدم تمرکز مالی در قسمت هزینه‌ها و درآمدهای بودجه به طور جداگانه اشاره می‌شود.
ب-1- عدم تمرکز در هزینه‌های بودجه
از طریق تفویض اختیار انجام هزینه به سطحی از دولت که به منتفع شوندگان نزدیکتر است، کارآیی تخصیص منابع افزایش می‌یابد. براین اساس، پرداخت متمرکز هزینه‌ها فقط باید در مورد کالاهای عمومی یعنی کالاهایی که منافع حاصل از آن همگانی و در سطح ملی است و یا کالاهایی که فراهم کردن آنها موجب صرفه‌جویی در مقیاس می‌شود، انجام گیرد. دفاع، امور خارجه و زیربناهای حمل و نقل و مخابرات مثالهایی در این زمینه می‌باشد.
طرفداران تمرکز هزینه‌ها معتقدند که تخصیص غیرمتمرکز اعتبارات، با هدفهای توزیعی و مدیریت اقتصاد کلان در تضاد است. به نظر آنها در کشورهای بزرگ  که نابرابری‌های منطقه‌ای در زمینه توزیع منابع دولتی و درآمد در آنها وجود دارد، توزیع غیرمتمرکز با رویکردهای متفاوت ممکن است موجب مهاجرتهای داخلی و حتی ایجاد فشارهای سیاسی و اجتماعی گردد و همچنین با توجه به اینکه ضوابط مختلف توزیع کالاهای عمومی (آموزش و بهداشت) به موجودی‌های سرمایه انسانی لطمه می‌زند، عدم تمرکز پرداختها موجب کاهش کارآیی خواهد شد.
عدم تمرکز سهم عمده‌ای از هزینه‌های دولتی می‌تواند پیامد‌های مهمی برای مدیریت اقتصاد کلان داشته باشد. حتی اگر سطح کل هزینه‌های سطوح پایین‌تر دولتی به دلیل امکانات درآمدی و استقراض محدود شود، تغییر در ترکیب این هزینه‌ها ممکن است بر سطح تقاضای کلی به نحوی اثر کند که با هدفهای تثبیتی دولت مرکزی در تضاد باشد. در اینگونه موارد دولتهای مرکزی باید مسئولیت انجام هزینه‌هایی که تاثیر عمده بر تقاضای کل دارند، مانند کمک هزینه‌های بیکاری، را خود برعهده بگیرند.
نکته شایان توجه این است که، کارایی فرضی حاصل از عدم تمرکز ممکن است به دلیل محدودیتهای نهادی در عمل محقق نگردد. زیرا اولاً ظرفیت اداری، تشکیلاتی دولت‌های منطقه‌ای ممکن است کاملا ضعیف باشد. مازاد کارکنان، ضعف مهارتهای فنی، عدم توان تهیه و اجرای برنامه‌های موثر در جذب کامل منابع مالی در سطح منطقه‌ای بسیاری از کشورها وجود دارد. وجود فساد در سطح منطقه‌ای را نیز نباید از نظر دور داشت. ثانیاً دولتهای منطقه‌ای غالباً قادر به توسعه نظامهای مدیریت مدرن و شفاف از هزینه‌های دولتی (مانند روشهای کنترل مالی، گزارش‌دهی، ارزیابی برنامه‌های هزینه‌ای) نبوده‌اند. ثالثاً محدوده حقوقی و جغرافیایی مناطق همیشه سازگار و هماهنگ با استفاده از حداکثر کارایی حاصل از عدم تمرکز نمی‌باشد.
بیشتر کشورها وظایفی مانند دفاع، امور خارجه، تجارت خارجی و نظارت بر مهاجرت را برعهده دولت مرکزی می‌گذارند. از طرف دیگر خدماتی مانند حفظ نظم و امنیت داخلی، آتش‌نشانی، بهداشت، حمل و نقل و برخی خدمات عمومی معمولاً بر عهده شهرداریها در نواحی و شهرها گذارده می‌شود. برای سایر وظایف الگوی یکسانی وجود ندارد. علاوه بر این چارچوب قانونی این وظایف نیز مشخص نیست و تفاوتهایی در زمینه تدوین سیاستها، تامین مالی و تخصیص در آنها قابل مشاهده است.
در زمینه عدم تمرکز هزینه‌های اجتماعی تفاوتهای شایان توجهی بین کشورها وجود دارد. وظایف مربوط به تامین اجتماعی عموماً بر عهده دولت مرکزی گذاشته می‌شود. زیرا نیاز به ضوابطی دارد که باید در تمامی سطوح ملی مورد عمل قرار گیرد. از طرف دیگر ارائه خدماتی مانند کمکهای زمان بیکاری و زمان پیری معمولاً بصورت استانی انجام گیرد. در زمینه آموزش، الگوی متداول، تفویض مسئولیتهای مربوط به سطوح ابتدایی و متوسطه عمومی به دولتهای محلی (شهرداریها) و سطح متوسطه اختصاص به دولتهای ایالتی دارد. البته در بعضی از کشورها آموزش در تمامی سطوح برعهده دولت مرکزی است. حتی در کشورهایی که هزینه‌های آنها به صورت غیرمتمرکز صورت می‌گیرد، در زمینه‌های آموزشی، دولت مرکزی نقش عمده را در تعیین ضوابط، استانداردها و تامین اعتبار برنامه‌های آموزشی دارد. در امور بهداشت و درمان، دولتهای محلی غالباً مسئولیت ارائه خدمات پیشگیری و مراقبتهای بهداشتی را بر عهده دارند. مسئولیت جلوگیری و مبارزه با بیماری‌های مسری و ارائه تسهیلات پیشرفته درمانی (خدمات بیمارستانی) و انجام تحقیقات پزشکی با ایالات و یا دولت مرکزی است. در بعضی کشورها، ارائه خدمات بهداشتی به صورت موازی توسط سطوح مختلف دولتی انجام می‌گیرد که غالباً موجب کاهش کارآیی و اتلاف منابع می‌شود.
ب-2- عدم تمرکز درآمدهای بودجه
تفویض تمام یا بیشتر وظایف اخذ مالیات به سطح پایین‌تر دولتی با اصول و ملاحظات توزیعی یا مدیریت اقتصاد کلان مغایر است. این تفویض، دولت مرکزی را در استفاده از ابزار مالیاتی برای مدیریت اقتصاد کلان محروم می‌سازد. علاوه بر این تفویض اختیار مزبور امکان توزیع مجدد منابع بین مناطق مختلف یا گروه‌های متفاوت درآمدی از طرف دولت مرکزی را از بین می‌برد. به همین دلیل است که واگذاری مسئولیت اخذ مالیات فقط برای کشورهایی توصیه شده است که بین سطوح مختلف دولت از نظر شرایط اقتصادی و اداری، تشکیلاتی هماهنگی وجود داشته باشد (مانند کشور آلمان).
• تفویض تمامی اختیارات به دولت مرکزی نیز مشکلات خاص خود را دارد. با جداسازی اختیارات پرداخت هزینه از اختیارات کسب درآمد، ارتباط بین منافع حاصل از هزینه‌ها و قیمت پرداخت‌ شده بابت آنها، یعنی مالیات، از بین می‌رود. بنابراین، روشی که در ادبیات ذی‌ربط توصیه شده و یا در غالب کشورها مورد عمل قرار گرفته است، تخصیص درآمد ایجاد شده درهررده دولتی به خود آن رده همراه با پرداختهای انتقالی بین دولتی برای برطرف کردن تفاوت بین درآمدها و هزینه‌ها در این سطوح می‌باشد.
وظیفه اخذ مالیات در مواردی مانند مالیات بر شرکتها (ضوابط اول و دوم) و مالیات بر منابع طبیعی (ضابطه سوم) باید بر عهده دولت مرکزی گذاشته شود. البته در مورد مالیات بر منابع طبیعی می‌توان ضوابطی گذاشت که این وظیفه به صورت مشارکتی توسط دولت مرکزی و سایر سطوح دولتی انجام شود. در ادبیات ذی‌ربط تفاهم عمومی بر اینکه مالیات بر تجارت خارجی توسط دولت مرکزی اخذ شود وجود دارد.
با توجه به اینکه تحرک افراد و خانوارها کمتر از بنگاه‌ها است، مناسبتر است مالیات بر درآمد اشخاص توسط دولتهای منطقه‌ای (به خصوصی ایالتی) انجام شود. باتوجه به اینکه مالیات بر درآمد اشخاص بر مبنای سکونت اخذ می‌شود (شامل درآمدهای افراد در خارج از محل مسکونی)، مدیریت اجرایی این مالیات بهتر است توسط دولت مرکزی انجام گیرد و یا اینکه تسهیلات لازم برای جریان موثر اطلاعات بین مناطق مختلف فراهم گردد.
تجربیات عملی کشورها با اصول و مفاهیم فوق مطابقت دارد. در بعضی از کشورها اخذ مالیات متفاوت از سود شرکتها در سطح منطقه‌ای موجب رقابت شدید بین آنها، فرار مالیاتی و تغییر مکان استقرار آنها گردیده است. هزینه‌های تمکین برای مالیات بر شرکتها نیز افزایش یافته و در برخی کشورها تمامی درآمد حاصل از مالیات بر منابع طبیعی به طور کامل در اختیار منطقه ذی‌ربط قرار گرفته است. این تحولات که در پاره‌ای موارد منجر به بر هم خوردن موازنه‌ اقتصادی، سیاسی مناطق می‌شود، عدم توازن‌های مناطق مختلف (توازن افقی) را نیز تشدید می‌کند. (مانند کشور کانادا)
با توجه به اینکه مسئولیت اخذ مالیاتهای عمده معمولاً برعهده دولت مرکزی گذاشته می‌شود، در حالی که اختیار انجام هزینه‌ها معمولاً به سایر سطوح دولتی واگذار می‌گردد، در نتیجه عدم توازن‌های شایان توجه عمودی در سطوح مختلف به وجود می‌آید. از طرف دیگر با توجه به ظرفیتهای متفاوت مناطق در کسب و افزایش درآمدها و متفاوت بودن سطح نیازها در این مناطق، عدم توازنهای افقی نیز قابل مشاهده است. این عدم توازن‌ها باید از طریق انتقال منابع بین سطوح مختلف دولت، یا استقراض از منابع قانونی و یا تلفیقی از این دو روش انجام گیرد.
طراحی یک نظام مناسب انتقال منابع بین سطوح مختلف دولتی نه تنها برای توزیع مجدد منابع اهمیت ویژه‌ای دارد، بلکه برای حصول از اطمینان از برقراری محدودیت در میزان استقراض در سطوح مزبور نیز حایز اهمیت است. طراحی این نظام یکی از وجوه پیچیده فدرالسیم مالی است که به روشهای مختلف در کشورهای دنیا تجربه شده است. انتقال منابع درون دولتی معمولاً به دو صورت انجام پذیر است: 1- روش مشارکت در درآمد 2- روش کمک‌های بلاعوض.
1-روش مشارکت در درآمدها
این روش در بسیاری از کشورها برای از بین بردن نابرابری‌های عمودی ناشی از درآمدها و هزینه‌ها، در شکل‌های متفاوت مورد عمل قرار گرفته است. مشارکت در درآمدها می‌تواند بر مبنای اقلام جزئی درآمدها انجام گیرد و یا اینکه کل درآمدها بر مشارکت گذاشته شود. ایراد این روش این است که ممکن است انگیزه‌ای را در مدیریت اجرای مالیات در سطح فدرال ایجاد کند که تلاش خود را بر مواردی از درآمد متمرکز کند که درجه مشارکت آنها کمتر است. علاوه بر این دولت مرکزی بیشتر تمایل دارد در مورد اقلامی از درآمد متمرکز شود که در سیاست‌های تثبیت موثر هستند.
ایراد روش مشارکت در درآمد بر اساس ضرایب قانونی این است که منابع درآمدی مناطق را تابع درآمد کل می‌کند. برای رفع این اشکال سهم درآمدی هر منطقه از پایه درآمد اشتراکی باید بر اساس نرخ ثابتی انجام گیرد.
2-روش کمک‌های بلاعوض
کمک‌های بلاعوض به دو گروه کمک‌های بلاعوض با هدف کلی و کمک‌های بلاعوض به منظورهای خاص تقسیم می‌شود "کمک‌های بلاعوض با اهداف کلی" انتقال‌های غیرمشروطی هستند که برای رفع عدم توازن‌های عمودی و افقی اعطا می‌شود. "کمکهای بلاعوض با منظورهای خاص" بر اساس شرایطی در زمینه نحوه استفاده از وجوه اعطا شده و همچنین عملکرد برنامه‌های تامین مالی شده از این وجوه اعطا می‌گردند. این کمک‌ها ممکن است نامحدود و یا در سقف مشخص اعطا شوند و ممکن است ماهیت جاری و یا ماهیت سرمایه‌ای داشته باشند. بررسی تجربه کشورها در زمینه کمک‌های مالی درون دولتی نشان می‌دهد که در بیشتر موارد تلفیقی از دو روش فوق به کار گرفته شده است.
ب-3- وجوه اجرایی عدم تمرکز مالی
1- درآمدها
واگذاری وظیفه اخذ مالیاتها به دولتهای ایالتی و منطقه‌ای نیازی به مدیریت اجرایی غیرمتمرکز این مالیاتها ندارد. اگر تعاریف پایه درآمدها در سطح کشور یکسان باشد و مناطق فقط در مورد نرخ تصمیم‌گیری کنند، در این صورت مدیریت اجرایی این قبیل مالیاتها می‌تواند توسط دولت مرکزی انجام شود. مدیریت اجرایی مرکزی مزایای مشخصی دارد. که مهمترین آنها یکسانی روشها است که موجب برخورد مشابه با مؤدیان مالیاتی در سراسر کشور شده و هزینه‌های تمکین را به خصوص در مورد شرکت‌هایی که در سطح چند منطقه فعالیت می‌کنند، کاهش می‌دهد. مدیریت اجرایی متمرکز همچنین صرفه‌جویی در مقیاس را امکان‌‌پذیر می‌سازد.
مدیریت اجرایی غیرمتمرکز در مورد مالیات‌های محلی، مانند مالیات بر دارایی و عوارض محلی کارآیی بیشتری دارد. مدیریت اجرایی غیرمتمرکز مالیات بر درآمد شرکتها، مالیات بر درآمد اشخاص یا حتی مالیات عمومی فروش باید با کارآیی بیشتر و مبادله موثرتر اطلاعات بین مناطق انجام گیرد، که این امر نیاز به مجهز بودن این مناطق به تجهیزات، دانش فنی و نیروی انسانی ماهر دارد. در این فرآیند دولت می‌تواند از طریق ارائه راهنمایی‌ها و حمایت‌های فنی نقش مهمی ایفا کند.
2- هزینه‌ها
عدم تمرکز در پرداخت هزینه‌ها چالش‌های جدیدی برای مدیریت هزینه‌ عمومی در تمامی سطوح دولتی در بر دارد که مهمترین آنها عبارتند از:
• لزوم هماهنگی بین سیاستهای بودجه‌ای دولت مرکزی و دولتهای منطقه‌ای و ایالتی برای حصول اطمینان از سازگاری آنها با هدفهای کلان (رشد اقتصادی، تورم و تراز پرداختهای خارجی).
• لزوم وجود یک مدیریت مالی کارآمد در سطوح مختلف دولتی.
هدفهای فوق باید در تمامی وجوه مدیریت اجرایی هزینه‌های دولتی (شامل برنامه‌ریزی، تهیه بودجه، اجرا و اصلاح بودجه، برنامه‌ریزی مالی، مدیریت وجوه، مدیریت بدهی‌ها، حسابداری، حسابرسی و ارزیابی) دنبال گردد.
در کشورهای دارای بودجه‌ریزی متمرکز باید دستورالعمل‌های مشخصی برای استفاده در تهیه و اجرای بودجه مناطق تهیه شود. تشکیل همایش‌هایی برای بحث در زمینه‌های مختلف در این مورد نیز مفید است. اقدام‌هایی که برای برقراری نظام کارآمد هزینه‌ای و همچنین ارائه موثر کالاها و خدمات دولتی به طور مشترک توسط دولتهای مرکزی و منطقه‌ای می‌تواند مورد توجه قرار گیرد به قرار زیر است:
• تعریف مشخص هدف انجام هزینه‌ها (برای جلوگیری از اقدام‌های موازی و اتلاف منابع).
• تعریف مشخص نظام اشتغال درون دولتی منابع به نحوی که در سطوح مختلف دولتی پیش‌بینی سطح این اشتغال میسر باشد.
• بکارگیری قوانین و مقررات جدید، تفصیلی، استاندارد و شفاف و همچنین طبقه‌بندی مناسب در تمامی سطوح دولتی.
• تهیه مستمر برنامه‌های غلطان مالی و مبادله اطلاعات مربوط، توسط تمامی سطوح دولتی.
• توسعه و اجرای نظامهای اطلاعاتی پیشرفته و یکپارچه رایانه‌ای در تمامی سطوح دولتی.
ج- ارتقاء مدیریت و شفاف سازی حسابهای مالی
عدم توانایی روشهای سنتی بودجه‌بندی در حل مسائل بودجه‌ای کشورهای پیشرفته و در حال توسعه باعث ظهور روش جدیدی شد که به "ایدئولوژی مدیریت جدید " موسوم است. این اید‌ئولوژی تاکید بیشتری بر عملکرد، عدم تمرکز، کاربرد اصول بازار، افزایش انضباط مالی و ایجاد و توسعه نظامهای اطلاعاتی دارد. تاکید بر عملکرد در واقع حرکت از فرهنگ سنتی نظارت به روشهایی است که به صرفه‌جویی و بهره‌برداری حداکثر از منابع و افزایش کارآیی خدمات ارائه شده به جامعه تاکید دارد. برقراری فرهنگ جدید نیاز به تجدید ساختار نهادهای فعلی و توسعه نظامهای جدید برای تحقق هدفهای مورد نظر دارد. بدین منظور نهادهایی باید ایجاد شود که با مدیرانی اداره شود که در قالب بودجه‌ای ثابت، قادر به ارائه کالا و خدمات با کیفیت برتر باشند. این نظام به ایجاد ساختاری غیرمتمرکز کمک می‌کند که در آن بهره‌برداری از منابع و ارائه خدمات نزدیکتر به نقاط هدف انجام می‌گیرد.
در روش جدید، تاکید بیشتری بر مشارکت بخشهای عمومی و خصوصی شده است. به طور سنتی این مشارکتها در قالب قراردادهای کلید در دست، قراردادهای خدماتی و مدیریتی و روشهای ساخت، اجرا و انتقال انجام می‌گرفت. در روشهای جدید دو نکته مورد تاکید قرار گرفته است. تامین مالی مشترک پروژه‌های سرمایه‌ای، و ارائه خدماتی که از طریق دولت تامین و فراهم می‌شود. زمینه این مشارکت دولتی- خصوصی در سالهای اخیر گسترش یافته و شق سومی به وجود آمد که در آن خدمات توسط دولت تامین مالی می‌شود ولی توسط بخش خصوصی در اختیار مصرف کننده قرار می‌گیرد.
ج-1- تغییر فرهنگ مدیریت
مدیریت جدیدی که نظام بودجه‌بندی باید بر پایه آن استوار گردد، ریشه در اعتماد و مشخص شدن مسئولیتهای مدیریت دارد. به بیان دیگر اصول مدیریت بودجه‌ بر پایه اعتمادی است که بر اساس آن وظایف و مسئولیتها به افراد و سازمانها تفویض می‌شود. افراد و سازمانها نیز در مقابل نتایج کار خود مسئول هستند، در حالیکه با احتیاط و وسواس از ایجاد تعهدات اضافی احتراز می‌کنند.
ایجاد اعتماد، شامل تغییر در اولویتها از تمکین به بهبود سیاستگزاری، از مدیریت تخصیص به مدیریت منابع، از تلفیق حسابها به ارزیابی نتایج و از مسامحه اداری به مشارکت در مدیریت است. در این زمینه بهبود روند مذاکره و ارتباط بین دستگاههای مرکزی و اطلاعاتی ضرورت دارد. بدین منظور سرمایه‌گذاری فناوری اطلاعات باید افزایش یابد. توسعه اعتماد و اطمینان نیاز به ایجاد تغییراتی در نحوه تدوین سیاستها و فرآیند تهیه و تنظیم بودجه دارد.
مجموعه این ویژگیها در مفهوم جدیدی تبلور یافته که به "مدیریت کارآ و سودمند منابع" موسوم است.
ج-2- تدوین سیاستها
در حال حاضر برای متخصصین امور مالی دولت پذیرفته شده است که برای تحقق هدفها و ارائه خدمات به نحو مطلوب، دستگاهای اجرایی باید در چارچوب برنامه‌های توسعه، برنامه‌ای را برای فعالیتهای آینده خود آماده کنند. برای آماده سازی بستر لازم جهت تهیه این برنامه‌ها دولت نیز باید یک استراتژی مدیریت درآمد و هزینه داشته باشد، که این امر باید توسط دولت مرکزی انجام گیرد. این استراتژی آنها را قادر می‌سازد پیش از وقوع مشکلات آمادگی لازم را برای مقابله با آن داشته باشند. استراتژی مزبور شامل یک چارچوب نظارتی، برنامه‌ای اضطراری برای تجدید ساختار هدفهای دولت در زمان کمبودهای غیرقابل پبش‌بینی درآمدها، شقوق مختلف اولویتها برای کاهش سطح فعالیتها در صورت لزوم و تشخیص نقاط آسیب‌پذیر که نظارت بودجه در آنها کارآیی لازم را ندارد، می‌باشد. این استراتژی مدیریتی را می‌توان قبل از سال مالی اعلام کرد تا تمامی دستگاههای اجرایی نیز آمادگی لازم را داشته باشند. تنها راه اعتبار بخشیدن به مدیریت عمومی، از طریق تدوین و اجرای روشها و سیاستهای قابل اعتماد است.
تجزیه و تحلیل سیاستها و نظارتهایی که به هنگام تدوین بودجه تا به حال انجام می‌گرفته شامل تجزیه و تحلیل کاهش‌ها و افزایشها، بررسی تعهدات قانونی برنامه‌ها و سایر وجوه قانونی بوده است. این روش برای مشخص کردن اینکه دولت چه مواردی را باید خود عهده‌دار شود و کدام موارد را باید بر عهده بخش خصوصی بگذارد کافی نیست. علاوه بر تحلیلهای فوق انجام بررسیهایی در زمینه ابعاد درآمدها، استراتژی مناسب کنترل رشد هزینه‌ها، حدود سازمان و تشکیلات دولت بهبود نظارتهای بخشی، قابل استرداد کردن هزینه‌ها از طریق وضع عوارض و ایجاد پس‌انداز از طریق متوقف کردن برنامه‌ها و پروژه‌ها می‌تواند مورد نظر قرار گیرد. اینگونه موارد باید یکی از اجزای اصلی تجزیه و تحلیل سیاستهایی که در مرحله تدوین بودجه‌های سالانه به عمل می‌آید، باشد.
ج-3- عوامل فرآیندی
فرآیند بودجه‌بندی باید به نحوی اصلاح شود که پاسخگوی وظایف و تکالیف عمده زیر باشد:
• صرفه‌جویی بیشتر در هزینه‌ها
• تکامل دیدگاه گرایش به نتیجه حاصل از برنامه‌ها
• تشخیص محدودیتهای درآمدی
• تقویت انضباط و بهبود عملکرد مالی
در زیر به وجوه اصلی هر یک از تکالیف فوق با تفصیل بیشتری اشاره می‌شود:
ج-3-1- صرفه‌جویی در هزینه‌ها
در بیشتر کشورها فرآیند بودجه از پایین به بالا سازمان یافته است، که در واقع هزینه کل از جمع تقاضاهای اعلام شده از سوی دستگاه‌های اجرایی به دست می‌آید. این روش به ایجاد نوعی فرهنگ مدیریتی منجر شده است که بر پایه تخصیص بیشتر هزینه‌ و خرج آن در طول سال می‌باشد. اگر چه همیشه نیاز برای منابع بیشتر وجود دارد، ولی باید به خاطر داشت که منابع محدود است و به نحو دیگری نیز می‌توان از آنها استفاده کرد. لذا، فرآیند بودجه باید به نحوی باشد که صرفه‌جویی در هزینه‌ها مورد تاکید بیشتری قرار گیرد، به خصوص آنکه در قوانین بودجه معمولاً محدودیتهایی در انعطاف ارقام بودجه منظور می‌شود.
ج-3-2- توجه و گرایش به عملکرد و نتایج حاصل از برنامه‌ها
روشهای فعلی بودجه ریزی گرایش بیشتری به سوی منابع مورد استفاده در برنامه‌ها و فعالیتها دارند. این گرایش‌ها باید گسترش یابد و گرایش به عملکرد نتایج حاصل از فعالیتها و برنامه‌ها را نیز در بر گیرد. در برنامه‌ها کار دستگاههای اجرایی معمولاً هدف این دستگاه‌ها و منابع مورد نیاز آنها مشخص می‌شود. عملکرد در واقع شاخصی از گذشته است و نیاز به مهارتها و تخصصهایی دارد که در تخصیص منابع مورد استفاده قرار گیرد. منظور از گرایش به عملکرد و محصول فراهم شدن منابع مورد نیاز به هر شکل و در هر شرایط نیست، بلکه مراد این است که گرایش به محصول باید تدوین استراتژی مناسبی را تسهیل کند که هدف آن بهینه سازی محصولات در چارچوب منابع کاهش یافته است.
ج-3-3- تشخیص محدودیتهای منابع
در بسیاری از کشورها، فرآیند برآورد درآمدها و هزینه‌های بودجه به طور موازی و جدا از یکدیگر انجام می‌شود. این جداسازی مبتنی بر ماهیت محرمانه‌ای بودن است که در مورد درآمدها وجود دارد. با توجه به انگیزه‌هایی که در حال حاضر برای برنامه‌ریزی هزینه در قالب یک چارچوب میان مدت غلطان وجود دارد، بهتر است برنامه‌ریزی تفصیلی در مورد منابع درآمدی بودجه نیز انجام گیرد، به نحوی که ارتباط مناسب و کافی بین درآمدها و هزینه‌ها در مقاطع مختلف زمانی برقرار گردد. علاوه بر این برآوردهای درآمدی باید تبدیل به سقف‌های کلی شود که در مرحله بعد به سقف‌های برنامه‌ها و پروژه‌های مختلف تفکیک شود و به عنوان راهنمای بودجه‌های سالانه در اختیار دستگاههای اجرایی قرار گیرد.
ج-3-4- تقویت انضباط مالی
ایجاد هماهنگی بین نتایج حاصل از فرآیند بودجه‌بندی و هدفهای مورد نظر، و همچنین دستیابی به ثبات کلان اقتصادی، نیازمند پاسخگویی به مشکلاتی است که در حال حاضر در اجرای بودجه‌ها وجود دارد. این مشکلات مواردی چون: تاخیر طولانی در ابلاغ بودجه‌ و تفویض اختیار اجرای آن پس از تصویب در مراجع قانونگذاری، پافشاری بر تعدادی مقررات و تشریفات غیرضروری، که غالباً ارتباطی با وظایف موجود با شرایط خاص آینده ندارد، و اصرار در زمان مصرف وجوه، که موجب تعجیل در مصرف هزینه‌ها صرفاً به منظور انجام سال مالی است. برای مقابله با مشکلات فوق 3 روش زیر مورد توصیه قرار گرفته است:
اول: ایجاد یک نظام مدیریت وجوه نقدی جدید.
دوم: به دستگاه اجرایی انعطاف بیشتری در مصرف هزینه‌ها داده شود.
سوم: در بعضی از کشورها اجازه استفاده از منابع بودجه تا مدتی بعد از پایان سال مالی داده می‌شود. در برخی دیگر پروژه‌های سرمایه‌ای در پایان سال مورد بررسی قرار می‌گیرند و به بعضی از آنها اجازه داده می‌شود در سال بعد باقیمانده اعتبارات سال قبل را مورد استفاده قرار دهد.

Linkback: https://irmeta.com/meta/b283/t3365/